城市平臺公司既往作為城市建設的“項目融資者”角色，伴隨著城市的不斷發展，在經歷了快速的發展與擴張后，受困于單一的角色定位，城市平臺公司暴露出了“量”與“質”兩個方面問題。自2014年以來，由于政策不斷收緊和宏觀環境變化、國企改革不斷深化，地方投融資平臺公司、城投公司紛紛開啟轉型之路，不斷走向市場化。我們在為這類平臺公司和城投公司提供咨詢服務的過程中，既接觸到了許多啟動轉型較早、市場化經營效益良好、轉型成效顯著的平臺公司，也始終關注著啟動初期或準備啟動轉型的地方平臺公司。現將該類企業市場化轉型的主要事項簡要整理，供地方政府主管部門和城投平臺公司參考。
一、城投公司市場化轉型的背景
城投公司市場化轉型是大勢所趨。以十八屆三中全會為標志，本輪國企改革正式啟動，國家先后下發多項政策文件指導改革思路和具體的實施路徑，央企和地方國企層面均開展了多項改革試點。隨著國辦發〔2017〕38號正式發布，國資委在國資監管中的定位從管人、管事、管資產變成了管資本，在管理架構上形成了“國資委-國有資本兩類平臺公司-國有企業”的三層架構。城市平臺公司既往作為城市建設的“項目融資者”角色，伴隨著城市快速發展，在經歷了快速的發展與擴張后，受困于單一的角色定位，城市平臺公司暴露出了“量”與“質”兩個方面問題，一是動能不足，數量飽和且增長停滯，“退臺”趨勢逐漸明顯；二是虛體發展，欠實體化且債務沉重，融資職能過度透支。對此，地方政府融資平臺監管政策自2010年便已啟動，2014年開始啟動對債務甄別工作、整治地方政府債務問題。一方面規范政府投融資機制，另一方面剝離城市平臺公司政府融資功能，促使平臺公司重新定位和轉型升級。在此背景下，如何實現市場化轉型，是新形勢下地方國企改革和城投發展工作面臨的重要課題，對國有企業的發展、政府債務的化解都具有重要意義。目前來看，國內城投類企業發展現狀大概呈現以下特點：非發達地區的城投公司多數仍是“名亡實存”的政府融資平臺，企業發展質量與當地經濟發達程度高度一致，城投的區域內資產管理功能越發顯露；城投市場化轉型面臨的主要問題大致如下：政府投融資平臺職能難以真正剝離，歷史債務負擔較重拖累發展步伐，現代化企業經營管理制度難以有效建立，缺乏專業化的經營人才，缺乏多元化的產業布局，缺乏經濟效益較好的優質資產。也有地方政府及職能部門仍處觀望狀態，缺乏方向或信心，未見實質性行動。
二、針對城投市場化轉型的幾點建議
基于地方經濟的發展和金融供給側結構性改革的推進，尤其是國企改革三年行動方案的貫徹執行，城投企業的市場化轉型已經迫在眉睫，勢必盡快啟動。從當前各地動作來看，不少地區也已將其正式提上日程，甚至有了明確的實施目標和時間表。
1. 科學合理的頂層設計
城投的實際控制人即地方政府，在組建之初就要進行科學合理的設計。首先，在職能定位和企業性質上要達成政企共識。將城投定位為“商業類”但實際經營中不拒“公益類”業務的做法可以參考，其最大的益處是讓市場化轉型“名正言順”并讓債務問題“適當掩蓋”，為其贏得市場化運作時的金融市場助力創造實施條件。其次，在經營范圍上讓城投專注于城市發展建設和產業興城，不被過多不相干事務所干擾。再者，經營體量要合適，即政府設立城投公司的資產配置要合理，數量不宜過多。在資產配置上要統籌規劃，“趨利避害、揚長避短”是基本原則，目的在于集中地區優質資產與發展創造優勢業務以及剝離不良資產或合理掩蓋。在改造過程中，區屬企業兼并重組是有力手段，難點在于統籌規劃水平與改革執行能力。
2. 和諧良性的政企關系
真正的市場化轉型勢必要擺脫對政企關系的嚴重依賴，不光是政府對城投的融資依賴，還有城投對政府的資源依賴。對政府而言，首先是要下決心真正意義上摒棄“政府融資平臺”，其次在對城投的監管上，根據法律規定以實際出資為限對其承擔有限責任，主要管理城投的章程、戰略、預算，實現從“管人、管事、管資產”向以管資本為主的模式轉變，授權城投市場化管理所置入的國有資產，下放投資決策及審批權限，提升經營決策自主權。
3. 建立健全現代化企業經營管理制度
普遍來看，多數城投當前經營體系的管理思想、管理體制和運營機制等方面離現代企業制度尚存在較大差距，依然存在體制不順、機制不活的傳統國企特征，需要有針對性的統一管理、逐個優化。這方面，無論從象元過往開展的國企混改和市場化轉型項目，還是近期主導的脫鉤改制和“十四五”發展戰略規劃項目，均不同程度明顯可見。
對于“城投”而言，按照國企改革指導意見，全面推進體制機制改革，具體包括剝離城投政府融資職能和相關行政職能，所有人員脫離體制關系，明確市場化原則。健全“三會一層”法人治理結構，明確母子公司各自功能定位，同時健全包括目標考核、財務管理、人事管理、風險防控等內部管理制度，最終逐步走向規劃化、科學化、高效化管理，提高公司運營能力。
4. 利用投融資優勢推進資本運作
城投目前最大的經營優勢是投融資，雖然這得益于發展初期的特殊政企關系，即使在政企關系重新定位的未來，該項優勢也不會被過分弱化。融資方面，未來即使隱性政府信用逐漸消除，其仍有“國企光環”加持，仍是國民經濟命脈行業的經營者，且在業務合作慣性下將長期屬于金融機構積極服務的“優質大客戶”；投資方面，我國城鎮化水平向發達國家看齊并持續推進是長期趨勢和戰略，這將繼續催生大量的新增建設項目，而城投目前仍是這一領域的主要經營者，且在脫離政企關系影響后，城投在投資項目的選擇上將具有更大的決定權。
5. 大力提升資產證券化水平、適度試點推進混合所有制改革
推進資產證券化首先有助于實現多樣性資產組合和靈活性資本運作的有機結合、顯著提高資產管理水平，其次能有效提升資產質量，直接強化了金融市場融資功能。縱觀發達地區的強勢城投，均積極推行資產證券化戰略，個別成績突出者還孕育出控股的上市公司，使得集團整體實力得到質的提升。混合所有制改革意在通過在某些領域引入優質外界資本以改變國有企業客觀存在的經營效率不高的情況。在外界資本的選擇上，優質民企資本應該是優先考慮對象。“國有企業的實力+民營企業的活力”，國有企業強在資本，因為擁有著非常優厚的資源獲取渠道。民營企業強在效率，將兩者有機結合，尤其是在某些國企不擅長的領域（如信息技術、營銷方法、考核機制等），將會實現合作共贏的理想局面。需要提醒的是，混合所有制改革要適度和試點，一是出于嚴防國有資產流失的考慮，二是為了確保混合所有制改革的質量。
6. 鞏固地區優勢、作為綜合類國有資本運營企業走出地區限制
城投孕育自地方經濟，地區支持是先天優勢，是不可放棄的“大本營”、“根據地”，必須不斷挖潛、鞏固提升。但本地市場容量存在著上限，經營環境比外地而言也不保證具有比較優勢。從提高投入產出比的角度看，且在圍繞城市建設向更高利潤行業進軍的轉型策略下，突破地域限制實行走出去發展戰略是必由之路。在市場化運作成熟、積累更多發展資源后就更應該勇于向“大本營”之外開拓，憑借已形成優勢的業務打造企業品牌，通過因地制宜的模式改進，在市場更大、環境更優的其他地區輸出擴張，是有效提升企業綜合實力的重要方法。
三、轉型之路在行進中，各地既是踐行又是探索
2021年3月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標》指出：“未來我們要強化國家戰略科技力量、提升企業技術創新能力、激發人才創新活力、完善科技創新體制機制”，在此基礎上，發展現代產業體系，推動經濟體系的優化升級，并逐步形成強大的國內市場，構建新的發展格局。在此過程中，地方國企必將擔當重任，義不容辭。企業終歸是要盈利的，不為利潤的不是企業。轉型一直就在，不管是轉型為“區域開發商”、“城市服務商”、“產融平臺”，還是向“多元化轉型”等，都在謀求獨立發展，參與市場競爭，贏得最新的地位。當前，國有企業由于受到政策、執行能力、行政指令、資金實力、盈利模式、管理能力、人力資源水平等的影響，很難做出徹底的轉型。徹底的轉型也是沒有的，其實大家都是在轉型的路上，都是在探索。
鑒于此，各地政府及平臺公司要積極學習各地方平臺轉型經驗，如：上海松江建投、深圳光明建發、廣西來賓國投、湖南株洲城發、安徽黃山城投、杭州臨平國投（新設立）等，積極推進國企改革和平臺公司轉型，更好地改善公司的資金結構，業務結構，切實保障公司迅速發展的能力。同時，積極借助第三方智庫的案例經驗、行業理解、企業運營實踐能力改善對市場的認知，縮小轉型的難度；進一步厘清政府與國有企業權責邊界，加快國有企業市場化轉型進程，通過明確發展戰略、重點業務規劃、三年行動計劃，積極完善內控機制、設立職業經理人制度和激勵約束機制等強化公司市場化管理運營，實現現代企業管理機制，防范和化解債務風險，既要防止轉型流于形式，也要避免改革、轉型猶豫不決、錯失良機。
四、案例分享：M城投集團的轉型之路探索
1. 公司基本情況
M城投集團的前身是M市城市投資建設有限公司，成立于2002年。2015年公司按照深化國企改革和投融資平臺轉型要求，在市委市政府的部署下組建M城投集團，注冊資本13.24億元，集團功能定位是M市最大的投融資、城市建設和國有資產運營主體，主要負責M市中心城區除經濟開發區以外所有土地的前期開發及基礎設施建設，主營業務包括城市基礎設施建設和土地開發整理業務、商品房銷售業務、供水業務和市政工程施工等業務。
2. 轉型演變過程
階段一：整合組建集團，啟動改革轉型
2015年12月，按照深化國企改革和投融資平臺轉型要求，在市委市政府的部署下，集團啟動實施了改革轉型。轉型思路為通過明確職能定位、完善治理結構、整合資產資源、合理界定債務等措施，促進M城投從融資平臺向實體經濟、從投資城市向經營城市、從粗放經營向提質增效轉變，切實提高國有資本效率，增強國有企業活力。具體做法是根據職能定位和整合企業情況，組建“1+6”的基本公司架構，其中“1”為城投集團公司，主要承擔投融資職能和二級公司管控；“6”為六家全資子公司，包括2家主要承擔建設職能公司和4家主要承擔資產運營職能公司。彼時，集團的戰略定位主要是M市本級的投融資主體、城市建設主體和資產經營主體。基于此定位，2016年市人民政府又相繼將國資公司、自來水公司、市政工程公司、園林工程公司、湖邊水利樞紐公司等12家公司無償劃撥入M城投，集團也相應新設和控股了系列公司。站在新的時點，集團集聚了全市主要的建設主體和公用事業主體，提出了4個方面主要的發展舉措：一是持續整合城市優質資源。一方面是推動市政府逐步將各類城市經營收益及部分城市旅游、文化設施資源實際劃歸公司，提升融資能力；另一方面加強理順股權關系，統籌規劃所屬各子公司業務。二是圍繞中心城區城市建設發展目標，提高核心業務水平。其一是增強土地資產運作能力，面向土地一級市場，參與土地營銷和招商，推動土地增值收益的實現；其二是提升建設施工能力，以市政工程為主要載體，完善工程項目管理水平，將其打造成能夠為政府投資項目在建設管理方面提供優質服務的、具有市場競爭力的實體。三是積極探索、開拓經營性業務。主要包括房地產開發、旅游開發和金融服務業務。四是提升公司經營管理能力，打牢底層保障支撐體系。核心包括針對不同性質的投資項目建立不同的“償債機制”，逐步切分地方政府要求的投資項目與公司自營性項目的資產負債；逐步建立財務和經營風險管理機制；強化科學決策，優化項目管理；吸引專業人才，加強人力資源管理等。
階段二：業務持續外延拓展，經營投資雙輪驅動
經歷了2016年的資源整合，主輔業錯位發展以及保障體系建立，2017年集團持續提出了新的發展要點：一是推動區域整合并購。具體策略為積極爭取政府資產劃撥的機會，重點考慮公共事業板塊、城建板塊、旅游板塊等資源資產；積極尋找市場上合適的整合和并購機會，通過整合并購，快速提升業務在本地市場的覆蓋度，快速獲取資質，提升自身參與市場競爭的起點。二是推進業務領域延伸。通過項目投資、整合并購、業務延伸等方式，大力推進各業務板塊對產業鏈上下游業務和產業鏈相關業務的拓展、及向板塊內不同業務領域的拓展，進一步拓寬業務收入來源。三是快速做大城建業務。主要依托和充分利用城建板塊本地業務資源優勢和各業務板塊自營項目資源，快速做大城建業務規模。四是創造經營資源資產。利用融資優勢和自身城建主體定位，將政策性城建業務轉為通過市場化的方式承接，做大企業營收和資產規劃，并積極創造相關的經營資源和資產開發機會。五是促進經營投資雙輪驅動發展。積極開展股權類投資業務，推進經營性業務和投資性業務雙輪驅動發展，發掘新興業務增長點，把握本地產業轉型成長和國內戰略新興產業發展機遇。六是積極嘗試跨地域發展。在履行好市本級三個主體使命的同時，積極向內、向外輻射和拓展業務，努力做大地域覆蓋范圍，積極突破市本級對于業務規模的限制。
階段三：加快轉型發展，系統設計藍圖
2018年初，集團改革轉型進入快速發展新階段，對此，集團圍繞打造優質城市運營商定位，以新征程為起點制定了集團加快轉型發展的“134”戰略規劃體系，即堅持以十九大精神為統領，緊緊圍繞投融資、城市建設、資產經營三個主體定位，在公共板塊、城建板塊、旅游板塊與投資板塊四個方向著力前行，并進一步明確了“3+1” 主業板塊發展結構，實現經營與投資的雙輪驅動，堅持科學經營城市。
3. 主要做法和借鑒啟示
從M城投戰略演變的發展經驗來看，主要有以下幾點啟示與借鑒意義：
一是找準城投定位，爭取政府支持。在公司轉型發展過程中，明確將集團定位為城市運營商，既實現了“政企分開”轉型為市場化行為主體，又發揮其傳統的城市建設與公用事業經營優勢。基于這一定位，市政府與城投集團落實了一系列的舉措，逐步將集團打造成為有市場主體地位，積極服務城市建設，融資能力更強，經營范圍更廣的優質城市運營商。并在過程中，不斷給予財政增資與資產注入支持。
二是戰略持續迭代，明確階段重點。集團組建初期，積極培育主業，并堅持多元化發展。即堅持發揮城投公司自身優勢，把基礎設施建設和土地一級開發作為重點業務；同時積極開拓市場業務，憑借獨特的資源和機遇，向房地產開發、城市旅游、金融控股等市場化業務領域轉型。當集團轉型進入第三個加速發展年頭，又進一步明確“3+1” 主業板塊發展結構，突出了經營+投資的雙輪驅動發展格局，并定義了公共板塊保障城市運營、城建板塊提升城市品位、旅游板塊打響城市名片、投資板塊創新城市運作的發展思路，助推公司從公益類國有企業發展為公益、商業相結合的綜合類國有企業，增強平臺的自我發展能力，形成新的利潤增長點，用市場化業務的收益反哺公益性業務。
三是開展多元合作，拓寬融資渠道。通過引入社會資本、發展混合所有制經濟、不斷優化資本結構，提高資本運營效率，采用市場化方式與市場主體進行合作。債權融資包括以市政府與國開行、農發行簽訂戰略協議為契機，堅持做好政策性融資；打通國家發改委、證券交易所、銀行間交易商協會等直接融資渠道，拓展債券市場，還加強對現有項目的整合、包裝，主動跟進棚改專項債券、綠色金融債等產品發行試點工作，擴大資金來源。股權融資主要是加大國有資本與民間資本、社會資本的融合促進，擴大非公資本參與力度，通過股權架構優化調整，實現融資層級化、股權多元化。項目融資核心是積極探索資產證券化或 PPP 模式盤活存量資產，條件成熟時積極籌劃上市融資等。
四是健全管理機制，保障高效運行。按照國企改革指導意見，全面推進體制機制改革，具體包括剝離了城投政府融資職能和相關行政職能，所有人員脫離體制關系，明確市場化原則。健全了三會一層法人治理結構，構建了集團“1+N”扁平化組織架構，明確母子公司各自功能定位，同時健全包括目標考核、財務管理、人事管理、風險防控等內部管理制度，最終逐步走向規劃化、科學化、高效化管理，提高公司運營能力。地方投融資平臺公司和城投公司當前雖然面臨著不小的困難，但同時也具備很多資源優勢和政策優勢，轉型發展潛力巨大。最終的活路依然在于堅持深化改革，找準戰略定位、大力發展經營性業務、積極開展外向合作，同時加強內部管理改革、爭取政府和各方資源支持，相信眾多的平臺公司和城投公司能夠順利實現轉型發展。作為地方政府，應把握住國家的政策變化，領會政策本質要求，并在此基礎上尋找政府融資與平臺公司轉型和國企改革的突破口，有效地謀劃轉型發展，進而推動地方社會經濟高質量發展。